任中平 张振雪:党内“一把手”体制的由来、危害与治理

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  摘 要:“一把手”疑问是党内长期以来普遍存在的一种生活疑问,因此机会演变为事实上的党内“一把手”的体制特性,从而对发展党内民主、建设社会主义民主政治造成了诸多不良后果,严重破坏了党的民主集中制原则,阻碍了党内民主的健康发展,背离了社会主义民主政治的发展趋势,亟待引起各级党组织足够的重视。深刻认识“一把手”体制的严重弊端和危害,痛下决心根除你你这俩 顽疾,还要建立健全监督机制,尤其是要加强制度监督,完善制度体系,增强制度的可操作性。

  关键词:“一把手”体制 实质 危害

  长期以来,各级党委书记都是习惯上被称为“一把手”,时至今日你你这俩 趋势有增无减,因此机会演变为事实上的党内“一把手”的体制特性。你你这俩 党内“一把手”体制在现实政治生活中产生了诸多不良后果,严重破坏了党的民主集中制原则,阻碍了党内民主的健康发展,背离了社会主义民主政治的发展趋势。今天,在深入发展党内民主和大力推进社会主义民主政治的时代背景下,深入研究和从根本上治理党内“一把手”疑问,显得更加刻不容缓,有着重要的现实意义和深远的历史意义。

  一、党内“一把手”体制的由来与实质

  关于“一把手”体制的含义疑问,中央党校王贵秀教授曾进行过专门的研究。他认为从文字释义的角度讲,“一把手”因此“第一把手”,只不过是省略了上端的“第”字。“(第)一把手”因此在领导班子中存在首位的负责人。[1] 而具体考察“一把手”体制的历史由来,亲戚亲们关于“一把手”的称谓,实际上是由其你说歌词 法演变而来的。其最早的和最直接的来源,是毛泽东同志在1949年3月13日发表的《党委会的工作最好的办法》一文中把党委书记反衬成“班长”,你说歌词 :“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十买车人,像军队的一一好几个 多多‘班’。……党委要完成买车人的领导任务,就还要依靠党委这‘一班人’,充埋点挥亲们的作用。书记要当好‘班长’,就应该很好地学习和研究。书记、副书记机会不注意向买车人的‘一班人’,作宣传工作和组织工作,就比较慢把这‘一班人’指挥好。机会这‘一班人’动作不整齐,就休想带领千百万人去作战,去建设。当然,书记与委员之间的关系是少数服从多数,这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一一好几个 多多比方。”[2] 机会要追根溯源句子,这应该因此“一把手”体制最初的原型。

  此外,“一把手”的说法还与我党历史上党委內部组织机构的设置有一定的关系。尽管在党的正式文件中从未经常冒出过所谓的“一把手”的称谓,但在革命战争年代和建国初期的一段时期里,我党在党委內部的组织机构设置上,以前有过“第一书记”、“第二书记”等职位设置和排位。你你这俩 职务设置适应了革命战争时期特殊的历史还要,并发挥了积极的作用。因而在建国以前相当长一段时期里,地方党委也仍然沿袭了以前的职位设置和排位。但在1987年党的十三大关于党章偏离 条文修正案的第八条当中,明确将以前党章第四十三条第三段中“党的中央纪律检查委员会全体会议,选举常务委员会和书记、副书记,并报党的中央委员会批准。党的地方各级纪律检查委员会全体会议,选举常务委员会和书记、副书记,并由同级党的委员会通过,报上级党的委员会批准。党的中央纪律检查委员会的第一书记还要从中央政治局常务委员会委员中产生。” 这段话中关于“第一书记”的最后一句加以删除,于是,“第一书记”的职务设置在党的文件中便被正式废除。[3]

  学界研究表明,党的正式文件中未必有过“第一书记”的职位安排,但却从未明确提及所谓“一把手”的说法。然而无可组阁 的是,在我党执政以来的长期实践中,却已逐步形成了事实上的“一把手”掌控党组织的体制。可不还都可不上能说,你你这俩 党内“一把手”体制机会演化为党内政治生活中的一种生活潜规则,未必质是把党委会的集体领导异化为党委书记的买车人领导。这与党章的明文规定是完整版背离的,也严重违反了党的民主集中制你你这俩 根本组织原则。现行《党章》第 10 条的规定:“党的各级委员会实行集体领导和买车人分工负责相结合的制度。凡属重大疑问都是按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定; 委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行买车人的职责。”据此,从决策来看,各级党委均实行“集体领导”,或称“合议制”,而非书记负责制,这就从制度文本上杜绝了所谓“一把手”存在的理由。党章第15条还明确规定:“党组织讨论决定疑问,还要执行少数服从多数的原则。决定重要疑问,要进行表决。对于少数人的不同意见,应当认真考虑。如对重要疑问存在争论,双方人数接近,除了在紧急情况表下还要按多数意见执行外,应当暂缓作出决定,进一步调查研究,交换意见,下次再表决;在特殊情况表下,也可将争论情况表向上级组织报告,请求裁决。”可见,按照党章规定,党组织是一种生活实行民主集中制的组织,党组织行使权力的主体是整个党委领导班子集体,而非党委书记买车人。实施领导和决策的原则是少数服从多数,领导成员在班子中的地位是平等的,而都是“一长制”或首长负责制。因此,在你你这俩 委员会制或集体负责制的制度安排下,党内的权力可不还都可不上能由党委集体来行使,而绝可不还都可不上能由书记买车人来行使。这与行政系统的“一长制”很不相同。在行政首长负责制体制下,行政首长在其职权范围内对重大疑问拥有最后决定权,因而可不还都可不上能把行政首长称之为“一把手”。可见,党委系统和行政系统是一种生活性质根本不同的体制,决可不还都可不上能相互混淆,因此就会造成体制的混乱和无序。

  一齐,还还要严肃指出,党内“一把手”的说法也是对毛泽东同志关于“班长” 反衬的断章取义和有意曲解。你你这俩 说法因此援引了毛泽东所讲你你这俩 段话的前面偏离 ,而有意舍弃了他不得劲强调的上端偏离 内容,他还说:“当然,书记与委员之间的关系是少数服从多数,这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一一好几个 多多比方。”显而易见,毛泽东当时机会明确意识到你你这俩 反衬有机会被歪曲,因而专门强调两者的区别所在:党组织实行的是委员会制,书记与委员之间的关系是少数服从多数;而军事系统实行的是首长负责制,班长与战士之间的关系是指挥与服从的关系。而我想要流行的你你这俩 所谓党内“一把手”的说法,恰恰违背了毛泽东同志的真实意图。在亲戚亲们今天的现实政治生活中,机会事实上存在的党委书记“一把手”的地位和第一责任人的定位,加之党组织內部信息流通中存在的不对称性,因此在监督机制尚不健全、权力边界仍不清晰的背景下,就很容易经常冒出把组织意图和买车人意图相混淆,用书记买车人意志代替班子集体意见的情况表。以前做的结果,不仅严重破坏了党的民主集中制原则,极大地干扰了党内正常的民主生活,因此极有机会使党在某些重大决策上存在失误,给党和人民的事业造成无法弥补的损失。因此,对你你这俩 疑问还要引起各级党组织的角度重视,一定要追根溯源,充分认识其严重恶果,并积极寻找有效对策,从根本上消除其不良隐患。

  二、党内“一把手”体制的成因与危害

  党内“一把手”体制的形成,既有深远的历史导致 ,都是深刻的现实导致 。

  从历史导致 来看,党内“一把手”体制的形成,与中国历史上两千多年来的封建专制文化的残余影响有关,一齐也与革命战争年代形成的革命领袖权威和权力运作最好的办法等巨大历史惯性有关。纵观辛亥革命以来的中国革命历史,即便像孙中山、毛泽东以前的划时代伟人和革命领袖人物,也难以彻底解决和完整版超越根深蒂固的封建专制文化的历史影响。哪几种深刻的历史教训一再从反面警示亲戚亲们:机会社会主义新中国以前脱胎于半殖民地半封建社会的旧中国,而新中国成立以前的新民主主义革命并如此彻底地完成肃清封建主义残余的任务,这就必然使亲戚亲们在社会主义革命和建设程序运行中将长期面临封建主义残余的遗毒影响。也正机会如此,自改革开放以来,关于怎么可不上能肃清思想政治方面的封建主义残余影响,是邓小平总结文革沉痛教训以前以前反复强调的一一好几个 多多重要疑问。他不仅多次地深刻揭示了封建主义残余长期存在并影响着亲戚亲们党和国家生活,深入分析了封建主义残余影响的种种表现及其严重危害,因此明确提出了亲戚亲们面临的肃清封建主义残余影响的重大任务。[4]

  从现实导致 来看,党内“一把手”体制的形成,很大程度上也是机会现行领导体制的过低所造成的。这又可不还都可不上能从一一好几个 多多方面来分析:一方面,从制度安排来看,党组织內部的权力特性还过低科学。应该说现行的党内规章对党委书记的权力还是进行了一定的界定、制约和防范。同类,党章第26条规定:“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间,执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议,领导本地方的工作,定期向上级党的委员会报告工作。”党章第27条规定:“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作,接受监督。”因此,从党内权力的授受关系上作了系统安排:党代表大会、全委会、常委会之间是一一好几个 多多层层委托、层层受托的关系。全委会向代表大会负责并接受监督,常委会向全委会负责并接受监督。此外,中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查最好的办法(试行)》和《党政领导干部选拔任用工作责任追究最好的办法(试行)》等一系列重要文件,也都对党委书记的人事任免权从民主推荐、考察、酝酿和讨论决定乃至责任追究等环节进行了具体规定。然而,现实的情况表是,在党内权力运行的实际过程中,机会党的代表大会不因此我常任制,全委会无法向代表大会负责,代表大会也无法对党委书记进行监督。于是,党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权后,逐步演变成了党委书记为中心的政治运作过程。加之,党组织內部各职能部门之间的职责和权限不清的现状,也导致 对“一把手”权力的制约乏力。在以前的宏观体制背景下,于是便导致 了党内政治生活中的权力行使过程经常冒出了集中含余、民主过低的情况表,导致 民主集中制的执行中含很大的随意性。有研究者以县委书记为例,揭示了“一把手”的权力在执行中往往容易变异,经常冒出“动干部、批条子、吃工程”的情况表。在用人权上,未必《干部任用条例》作了某些原则性规定,但初始提名权仍然掌握在书记肩上。但在具体工作中可操作性因此是很强,尤其是对由党委书记的核心地位而派生出的某些隐性权力如此加以规定和规范,对党委书记在用人上应承担的责任如此加以明确,从而导致 党委书记在用人上的权力过低明确,责任不清。[5]尤其是近些年来,随着社会转型过程中的各种矛盾复杂化化和显性化,在现行的压力型体制下,在涉及地方经济和社会稳定等各种重大疑问上,党委书记理所当然地作为“一把手”和第一责任人,对于重大事项决策、重要项目安排、大额资金的使用,其统筹作用更加明显,自由裁量权日益增大。于是,党内“一把手”体制便名正言顺地推行开来,并呈现出愈演愈烈之势。

  买车人面,从制度落实来看,现行的某些党内规章制度还过低可操作性。亲戚亲们往往比较重视建立实体性制度,但对程序运行性(操作性)制度和保障性制度则过低关注,因而往往使某些很好的制度可不还都可不上能等待歌曲于原则规定而难以落到实处。正如有的研究者所指出:用制度管权、按制度办事、靠制度管人,已成为全党的共识。但现在的疑问是,怎么可不上能提高制度执行力、增强制度实效性。制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度,与可操作的程度成正相关。机会制度设计过于原则化,无异于一幢可不还都可不上能框架的建筑物,非但可不还都可不上能避风挡雨,反而给有关当事者钻制度的空子留下太满的可乘之机。现实情况表正是如此。目前亲戚亲们所见到的各级党委的议事规则大都显得过于粗糙,存在议事范围过低明确( 诸如“重大疑问”、“全局性、政策性疑问”等难以界定) 、议事程序运行显得粗疏( 如此限定发言的时间、次序、频次) 、表决最好的办法过于笼统( 如“会议实行逐项表决。表决一般可采取口头、举手、记名投票和无记名投票最好的办法”) 、对参会者的约束过低刚性( 通常只规定缺席需请假,而无最多缺席次数及超过次数后的解决最好的办法) 等。俗话说,“细节决定成败”,议事规则因此对细节的规定,对例外疑问的最大限度的估计与解决。而现实政治生活中“一把手”疑问的普遍存在,一一好几个 多多重要的导致 便是领导班子开会时如此或不遵守议事规则及议事规则过于原则化,从而使形式上的集体领导成为事实上的“一把手”说了算。[6]

  正是上述种种导致 所导致 的你你这俩 党内“一把手”疑问,在实践中给亲戚亲们的政治生活造成了一系列严重后果,从根本上违背了党的民主集中制原则,严重破坏了党内正常的政治生活,(点击此处阅读下一页)

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